СЕЛЬСКИЕ ТЕРРИТОРИИ: СЕГОДНЯ И ЗАВТРА.

Категория: Третьяков А.П

Редакция журнала «Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий», опубликовав в журнале № 3 за 2016г. статью д.э.н. М.Я. Лемешева «Каким быть российскому селу?», предлагает обсудить очень интересный и актуальный вопрос: что представляет собой село в современной России, перспективы его развития и каким оно представляется в будущем с различных точек зрения.

В журнале № 4 свое видение вопроса осветили д.э.н. И.Н. Меренкова и В.Н. Перцев (глава администрации Ракитянского района Белгородской области) в статье "Приоритеты социально ориентированного развития сельских территорий и поселений".

Авторы статьи сделали акцент на важнейших проблемах села, таких как низкий уровень развития социальной инфраструктуры сельских территорий и сельской бедности, показав при этом, что в отдельных регионах России эти проблемы успешно решаются, на примере Ракитянского района Белгородской области. Полностью согласен с мнением и выводами авторов статьи о том, что в настоящее время в российском селе происходят эволюционные преобразования, сопровождающиеся одновременно двумя совершенно противоположными процессами: разрушительным и созидательным, но без этого этапа дальнейшее развитие села невозможно в современных рыночных условиях хозяйствования.

Созидательный вектор стоит в том, что за последние годы сельское хозяйство приобрело устойчивый характер развития и стало лидером роста в экономике России. Рост производства продукции сельского хозяйства в 2015г. к предыдущему году составил 103,0% (в 2014г. -103,7%), для сравнения индекс физического объема ВВП – 96,3% (в 2014г. – 100,6%).

В результате принятых государственных мер, объем производства отечественного продовольствия в стране значительно вырос в последние два года. Как прозвучало в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 3 декабря 2015 г.: «Ещё десять лет назад практически половину продуктов питания мы завозили из-за рубежа, зависели от импорта критически, теперь Россия - среди экспортёров».

Уже более десяти лет агропромышленная отрасль находится в активной инвестиционной фазе, каждый год открываются новые предприятия и вводятся в строй дополнительные мощности.

Однако, социальное и демографическое состояние сельских территорий, уровень и качество жизни сельских жителей вызывает озабоченность и тревогу.

На сельской территории России находится 153,1 тыс. сельских населенных пунктов (СНП), где проживает 38,0 млн. человек или 26% от общего населения России. Прежде чем попытаться ответить на главный вопрос: каким быть российскому селу? Очень важно разобраться в том, а что представляют собой сегодня понятия «село», «сельская территория». Не имея четкого, научно проработанного понятия не возможно достаточно полно, всесторонне, с учетом политических, экономических, финансовых, социальных, технических, демографических направлений, рассматривать стратегические планы развития и обустройства сельских территорий.

Сущность понятий: «село», «сельская территория», с учетом современных требований развития экономики, произошедших и продолжающих идти эволюционных преобразований в сельской местности, меняется со временем. На современном этапе развития экономики страны не уделяется достаточного внимания сельской местности, так как считается, что более приоритетной для развития общества является городская территория. Данное отношение к сельской территории необходимо менять, так как сельская местность, продолжает играть значительную роль в жизни современной России. Рассмотрим, что же входит в понятие «сельские территории». Официальный статус сельских территорий определен основными нормативно-правовыми документами. Например, из определения понятия «сельские территории», данного в Федеральной целевой программе «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года», вытекает, что во-первых, в муниципальном районе понятия «сельская территория» и «сельское поселение» тождественны, во-вторых, что в городских округах к «сельским территориям» относятся сельские населенные пункты (СНП) и рабочие поселки, на территории которых преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции и в-третьих, что отнесение населенного пункта к статусу сельского осуществляется административным подходом региональными властями.

В Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что «сельское поселение» – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, критерии отнесения населенных пунктов к сельским населенным пунктам четко не определены на федеральном уровне и отданы на усмотрение региональных властей. Подходы у последних к данному вопросу могут быть разные, в зависимости от приоритетных целей: административных, организационных, политических, финансовых, территориальных и т.п.

Например, в нормативно-правовом документе Московской области Законе «Об административно-территориальном устройстве Московской области» указано, что «...сельский населенный пункт - территориальная единица, не соответствующая совокупности признаков, установленных для городского населенного пункта...» [1].

Аналогичный подход и в других субъектах Российской Федерации, например в Свердловской области, в Забайкальском крае, к городским населенным пунктам относятся - населенные пункты, имеющие сложившуюся производственную и социальную инфраструктуру, а к сельским населенным пунктам – населенные пункты, не относящиеся к категории городских населенных пунктов [2,3].

По сути, сельской территорией в приведенных выше документах предлагается считать все, что не имеет официального статуса городских поселений.

Ранее традиционно считалось, что главное отличие сельских поселений от городских – это занятие их жителей преимущественно сельским хозяйством. Так, например, в Большом энциклопедическом словаре (1997г.), указано, что к сельским поселениям относятся населенные пункты (независимо от людности), жители которых заняты главным образом сельским или лесным хозяйством, промысловой охотой и т.п.

В толковом словаре Ожегова С.И. отмечается, что Село – это большое крестьянское селение, где крестьянин, сельский житель, занимается возделыванием сельскохозяйственных культур и разведением сельскохозяйственных животных как своей основной работой.

В большинстве стран мира критерием разделения городских и сельских населённых пунктов является численность населения, плотность расселения и характер занятости населения. Сельские населённые пункты не всегда по своим функциям обязательно должны быть сельскохозяйственными, сюда же относят небольшие промышленные, транспортные, рекреационные населённые пункты. Часто сельский населённый пункт имеет несколько функций. С ростом сельского населённого пункта, увеличением числа функций может происходить его постепенное превращение в город [4].

В современном обществе часто становится сложно отличить по внешнему облику город (особенно провинциальный) от сельского поселения, городской хозяйственный уклад – от сельского. Социально-общественные признаки, по которым город ранее отличался от села: промышленность, торговля, инфраструктура, образ жизни, культура, становятся характерными и для села.

Структура занятого населения в сельской местности России по видам экономической деятельности приведена в табл. 1.

Таблица1 - Структура занятого сельского населения в РФ по видам экономической деятельности, в %.

Вид экономической деятельности	2009г.	2010г.	2013г.
Занятые в сельской экономике, всего	100,0	100,0	100,0
в том числе, сельское хозяйство	24,6	23,7	21,2
охота	0,1	0,1	0,1
лесное хозяйство	2,3	2,2	1,8
рыболовство	0,3	0,3	0,3
добыча полезных ископаемых	1,6	1,6	1,9
обрабатывающие производства	8,5	8,8	9,3
из них производство пищевых продуктов	3,0	3,1	3,0
производство и распределение электроэнергии, газа и воды	2,8	2,9	3,0
строительство	6,1	6,3	7,3
оптовая и розничная торговля, ремонт бытовых изделий	11,4	11,6	12,4
гостиницы и рестораны	1,5	1,4	1,6
транспорт и связь	7,0	7,2	7,7
финансовая деятельность	0,7	0,8	1,0
операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	2,9	3,1	3,5
государственное управление, военная безопасность, социальное страхование	8,3	8,1	7,5
образование	11,3	11,4	10,9
здравоохранение и предоставление социальных услуг	7,4	7,4	7,1
предоставление прочих услуг (коммунальные, по организации отдыха, развлечений, культуры и спорта и др.)	3,1	3,3	3,3

Источник: «О состоянии сельских территорий в РФ в 2013г.» Ежегодный доклад по результатам мониторинга: науч. изд. – М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2015г., вып. 1-й.-348 с.

Исходя из приведенных выше данных, в структуре занятого населения на сельской территории России непосредственно сельским хозяйством, как организованным, формализованным, основным видом деятельности занимается всего 21,2% от общей численности занятых, при этом имеет место тенденция снижения удельного веса работающих в сельском хозяйстве. Значительный удельный вес в структуре занятых трудовой деятельностью сельских жителей занимают несельскохозяйственные отрасли, такие как, промышленность (14,2%), оптовая и розничная торговля (12,4%), сфера услуг (24,2%), образование (10,9%), строительство (7,3%), которые характерны в основном для городских поселений, и в общем итоге эти отрасли значительно преобладают над сельскохозяйственной деятельностью. Таким образом, отнесение населенных пунктов к сельским по критерию преобладания занятого населения сельскохозяйственной деятельностью, предлагаемому некоторыми авторами, не обоснованно.

Отличием села от города остается то, что облик и хозяйственный уклад села неразрывно связан с природной средой, в первую очередь с землей и ландшафтом.

Зарубежные социологи перестали использовать идею противопоставления села и города, главным образом потому, что значительных различий между городским и сельским образами жизни более не наблюдается. Существенное влияние на сельскую жизнь оказали падение спроса на труд в сельском хозяйстве, развитие национальных и международных рынков сельскохозяйственной продукции, распространение среди сельских жителей практики работы в близлежащих городах, увеличением количества жилья, находящихся в собственности домохозяйств, когда второй дом расположен в сельской местности. В результате сельское население стало еще более разнообразным, гораздо менее локальным по своей ориентации и гораздо менее связанным с сельским хозяйством как источником средств к существованию [5].

Таким образом, произошедшие и продолжающиеся идти эволюционные преобразования в российском селе позволяют сделать вывод, что в современном селе и тем более в селе будущего не будет доминирующим занятие сельским хозяйством и сельский житель – это уже не тот крестьянин, который занимается возделыванием сельскохозяйственных культур и разведением сельскохозяйственных животных, как своей основной работой.

Исходя из вышесказанного, в нашем понимании, понятию «сельские территории» можно дать следующую трактовку. Сельские территории – это социально-пространственные образования, состоящие из населенных пунктов, места постоянного проживания сельских жителей и межселенных территорий, главным признаком которых является земля сельскохозяйственного назначения, как основное средство производства сельхозпродукции, а также земли лесного и водного фонда, которые в комплексе создают ландшафт территории и служат основой для трудовой деятельности сельского населения и для загородной, оздоровительно- рекреационной зоны городского населения, места массового отдыха людей и туризма.

Будущее села во многом зависит от наличия финансовых средств на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

Как показывает практика, местное самоуправление (МСУ) сельских поселений не в состоянии решать сегодня отнесенные к их полномочиям вопросы местного значения, поскольку не имеют для этого ни достаточных финансовых средств, ни кадровых ресурсов. Остается высокой зависимость местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из регионального и федерального бюджетов Российской Федерации. Главной задачей местного самоуправления (МСУ) сельских поселений является развитие своих территорий, однако проблем очень много и они не решаются или решаются очень медленно, МСУ обладают минимальными полномочиями и бюджетными средствами, в сравнении с муниципальным районом или городским округом. Следовательно, каким быть современному российскому селу зависит в основном от наличия финансовых средств на развитие, которые у села отсутствуют, и село полностью зависит от политики и поддержки со стороны региональной и федеральной власти.

Сложилась общероссийская практика (исходя из получаемых бюджетных средств), что МСУ сельского поселения занимается на своей территории в основном только тремя из 15 задач поставленных в «Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» – это жилищно-коммунальным хозяйством, содержанием дорог и обеспечением культурно-досуговых потребностей сельского населения. Подтверждением сказанного является структура расходов бюджета сельских поселений, на примере Свердловской области, где основными статьями расходов являются: жилищно-коммунальное хозяйство (40-55% от общих расходов), культура (23-28%) и дорожное хозяйство (7-15%). Финансовые средства на развитие сельских территорий в бюджете села отсутствуют. Структура доходов и расходов в трех типах муниципальных образований Свердловской области за 2015г. приведена в табл. 2. Таким образом, большая часть указанных в Стратегии задач по обеспечению устойчивого развития сельских территорий возложена для решения на более высокий уровень муниципальных образований (муниципальный район, городской округ), а также на региональный и федеральный уровень.

Таблица 2. - Структура доходов и расходов

в трех типах муниципальных образований Свердловской области за 2015г., %.

Наименование	Сельское поселение		Муниципальный район		Городской округ
Наименование	Байкало вское	Слободо-Турин ское	Байкало вский	Камыш ловский	Пышмин ский		Талиц кий
Доходы, всего	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0		100,0
Собственные доходы (налоговые и неналоговые)	20,0	26,0	21,3	30,0	26,5		37,8
Безвозмездные поступления (дотации, субвенции, субсидии)	80,0	74,0	78,7	70,0	73,5		62,2
Расходы, всего	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0		100,0
общегосударственные вопросы	14,2	14,3	6,2	6,3	5,7		9,3
Дорожное хозяйство	14,5	6,8	8,9	1,6	2,8		4,4
жилищно-коммунальное хозяйство	39,6	54,9	10,3	4,6	4,3		6,6
образование	-	-	44,8	63,9	61,3		56,1
культура	28,4	23,0	0,7	1,3	7,4		8,9
здравоохранение	-	-	-	-	-		-
социальная политика	1,0	0,1	10,5	8,5	15,3		12,3
физическая культура и спорт	1,3	0,4	1,1	1,8	1,2		1,1
Межбюджетные трансферты	-	-	16,8	11,7	1,6		-
Прочие	0,7	0,4	0,7	0,3	0,4		1,3
Справочная информация
Численность населения, тыс. чел.	8,4	7,4	15,4	28,6	19,7	45,2
Расходы бюджета, всего млн. руб.	93,6	110,1	746,5	1090,9	811,4	1412,2
Расходы бюджета на душу населения, тыс. руб.	11,1	14,9	48,5	38,1	41,2	31,2

Источник: официальный портал администраций муниципальных образований, указанных в таблице.

Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе. Суть системы — вертикальное движение финансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района[6].

В результате такой бюджетной централизации органы МСУ лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий. Развитие сельских территорий, их будущее полностью зависит от финансовых возможностей региона, в котором они находятся и поступления средств по федеральным программам. Действующая бюджетная политика полностью исключает самостоятельное развитие села и стимулирование развития сельских территорий, что приводит к низкому уровню жизни сельских жителей, хотя сельские территории имеют огромный потенциал роста. Применяемые подходы к делению территории субъектов РФ на муниципальные образования привели к потере значимости, статуса муниципальных районов и городских округов (отнесения территории к определенному виду: сельскому или промышленному), наличие которого дает возможность району или ГО приобретать определенные права (льготы).

Поэтому предлагается законодательно дифференцировать не только статус городских и сельских поселений, но и малонаселенных городов приравняв их по полномочиям к сельским, в зависимости от численности сельского населения и объема производимой сельхозпродукции (в натуральном выражении) на душу населения в МО в сравнении с другими МО в регионе. Крупные муниципальные образования (муниципальный район, городской округ) с развитым сельским хозяйством, а не мелкие сельские поселения способны стать центрами развития сельских территорий, должны получить больше функций, полномочий и финансовых средств, а следовательно более широкие экономические возможности, в том числе по государственно-частному партнерству.

Принимают участие в решении задач по развитию села и коммерческие структуры, а также сельское и городское население, которое является землевладельцами и имеют личные подсобные хозяйства в сельской местности. Поэтому важным для развития села является вопрос государственного регулирования экономики сельских территорий и взаимосвязи с предпринимательскими структурами, требуется сотрудничество бизнеса и государств в инфраструктурных отраслях. Зарубежный опыт показывает, что наибольшее применение государственно-частного партнерства (ГЧП) находит в дорожном хозяйстве, энергетике, здравоохранении и образовании.

Государство (муниципалитет) не обеспечивая в полном объеме своих обязательств перед населением, должно способствовать реализации государственно-частного партнерства и делегировать часть своих полномочий частным структурам. В первую очередь по развитию сельской инфраструктуры, обеспечению современного жилищно-коммунального хозяйства, поддержки автомобильных дорог и транспорта, создания новых рабочих мест, оказанию населению социальных, образовательных и медицинских услуг. Примером такого социального партнерства является рассмотренный выше пример деятельности в Ракитянском районе Белгородской области.

В Российской Федерации наметилось два основных направления по развитию сельских территорий - это кластерный подход, когда вокруг ядра - кластера сельскохозяйственного профиля (крупнейших агрохолдингов), выстраивается сеть социально-культурных объектов, инновационных высокотехнологичных предприятий и организаций агропродовольственного сектора, а также создаются и функционируют бизнес-структуры различного профиля; имеют место технопарковые формирования, научно-образовательные центры. В России наблюдается тенденция по укрупнению сельхозпроизводителей и увеличения крупнейших вертикально интегрированных агрохолдингов. Журнал «Эксперт» осуществил проект по составлению рейтинга крупнейших российских компаний АПК[7]. По результатам проведенного рейтинга были отобраны 50 крупнейших компаний АПК России по объему выручки от продаж. В число крупнейших вошли такие компании, как АПХ «Мироторг», ОАО «Группа «Черкизово», ОАО «Эфко», ООО ГК «Русагро», ООО «ГК Агро-Белогорье» и другие. Суммарная выручка 50 участников рейтинга составила в 2014г. около 1 трлн. рублей. Прирост к уровню 2013г. составил 23,2%., компании производят 20% общего объема сельхозпродукции в России. Предприятия данных компаний находятся в регионах: Белгородская, Воронежская, Краснодарский край, Татарстан, Московская, Курская, Ростовская и др. По нашему мнению данное направление по развитию сельских территорий на базе кластерного подхода и государственно-частного партнерства будет основным по формированию будущего российского села.

Вторым направлением считается нормативный подход, при котором стараются сохранить каждый населенный пункт. Для обоснования государственной инвестиционной поддержки субъектов РФ по созданию социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации гарантий, установленных Конституцией РФ, распоряжением правительства РФ от 19.10.1999г. утверждена «Методика определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры». Нормативы минимальной обеспеченности объектами социальной инфраструктуры предусмотрены для составления плана инвестиционной деятельности по строительству социальных объектов в субъектах РФ. Разность между минимальной нормативной потребностью в социальных услугах и возможностями действующих учреждений социальной сферы всех форм собственности определяет потребность в развитии сети этих учреждений.

Приведенные ниже данные подтверждают, что предложенный механизм не работает и уровень обеспеченности объектами социальной инфраструктуры остается низким и не способствует развитию сельских территорий, требуются дополнительные инвестиции для реконструкции, строительства новых объектов социальной инфраструктуры, а также требуется применение новых инновационных подходов

Указанный подход прослеживается в известной программе «Уральская деревня», которая реализуется на территории Свердловской области.

Генеральная цель программы состоит в переходе сельской местности к устойчивому развитию на основе создания достойных условий для жизни и деятельности населения. Особенностью данной программы является то, что она носит межведомственный характер, и отличается системностью и комплексностью подхода к решению проблем сельской местности. В ней реализуются 32 основных направления от решения демографических проблем до организации сельского туризма. В Свердловской области составлены паспорта по каждому сельскому населенному пункту, что явилось основой для разработки в каждом муниципальном образовании программы социального развития села и последующего мониторинга развития ее социально-трудовой сферы [8;9]. В зависимости от численности населения разработаны нормативы социальной и коммунальной инфраструктуры. Внедрение таких стандартов, доведение каждого населенного пункта до уровня разработанных нормативов позволит, безусловно, преобразить уральское село, сделать его привлекательным как для инвесторов, так и для молодежи. К сожалению, фактическое наличие социальных объектов в сельских территориях значительно меньше, чем по разработанным минимальным стандартам. Обеспеченность сельских населенных пунктов Свердловской области социальными объектами составляет (от норматива по минимальному социальному стандарту): детскими садами – 23,1%; общеобразовательными школами – 37,1%; объектами здравоохранения – 59,6%; объектами культурно-досугового типа – 59,7%; библиотеками – 41,7%. Обеспечение коммунальной инфраструктурой жилищного фонда СНП Свердловской области составляет: водопроводом, канализацией, центральным отоплением, природным газом от 41 до 48%, а горячим водоснабжением – 25%, что значительно ниже норматива.

Будущее развитие сельских территорий по данному направлению возможно, но только после кардинального изменения государством действующей бюджетной политики в отношении финансовой поддержки сельских территорий, что подробно было рассмотрено выше и активного государственного регулирования вопросов государственно-частного партнерства. А пока, как было сказано в статье М.Я. Лемешева, в селе преобладают разрушительные демографические процессы. С этим нельзя не согласиться, об этом говорят и данные статистики по снижению численности сельских жителей и увеличению количества сельских населенных пунктов остающихся без жителей. По данным переписей населения, проведенных за период с 1989 по 2010гг., общее количество СНП осталось практически без изменения и даже несколько выросло (в 1989г.- 152922 СНП, в 2010г. – 153124 СНП), однако структура СНП в зависимости от количества жителей изменилась значительно. Происходит укрупнение СНП и миграция сельских жителей из мелких. Так, например, количество крупных СНП с числом жителей более 3 тыс. и 5 тыс. человек увеличилось, соответственно на 21,9% и на 45,4% за счет миграции сельских жителей из мелких СНП. Количество СНП, в которых отсутствуют жители или численность менее 6 человек, выросло за 20 лет в 2,5 раза и составляет 42,4 тыс. единиц или каждый четвертый СНП. Общая численность сельских жителей за этот же период уменьшилась на 3,9% или 1, 5 млн. человек.

Подводя итог, можно резюмировать следующее, что будущее, каким оно будет, зависит от нас сегодня. Для этого необходимо на федеральном и региональном уровне разрабатывать конкретные цели и заниматься долгосрочным планированием развития села не менее чем на 20 лет. Для формирования будущего общества России необходимо менять тактическое мышление на стратегическое и прогнозировать новый уклад жизни сельских территорий, с этой целью необходим широкий, всесторонний, общественный диалог о будущем российского села.

Литература

1. Закон Московской области от 31.01.2013 N 11/2013-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области". (принят постановлением Мособлдумы от 17.01.2013 N 3/40-П). [Электронный ресурс]. Режим доступа http://www.consultant.ru/law/ref/ju_dict/word/selskij_naselennyj_punkt/

2. Закон Свердловской области от 20.05.1997г. № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/819002904

3. Закон «Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края» от 18.12.2009 № 320-33к. [Электронный ресурс]. Режим доступа http://docs.pravo.ru/document/view/14380830/10736826/

4. Присяжный М. Ю. Социально-географические исследования сельской местности в России [Текст] / М. Ю. Присяжный // Молодой ученый. — 2011. — №4. Т.1. — С. 127-133.

5. Нефедова Т. Г. Десять актуальных вопросов о сельской России: Ответы географа. –М. : ЛЕНАНД, 2013. – 456с.

6. Эксперт №24 от 09-15 июня 2014. С. 48. http://expert.ru/expert/2014/24/

7. Эксперт № 41. 2015. online. Режим доступа: http://expert.ru/expert.

8. Сёмин А.Н., Трескова Е.А. Концепция развития сельских территорий: два базовых подхода // Аграрный вестник Урала. 2012. №12. С.69-73.

9. Сёмин А.Н., Третьяков А.П. Аграрный сектор экономики в системе продовольственной безопасности государства. - Екатеринбург: Уральское изд-во, 2016. - 158 с.

Контактная информация:

Третьяков Анатолий Петрович,

e-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.